John B. Henry var på fottur i Maines Acadia nasjonalpark en august på 1980-tallet da han først hørte vennen C. Boyden Gray snakke om å rydde opp i miljøet ved å la folk kjøpe og selge retten til å forurense. Gray, en høy, slank arving etter tobakksformuen, jobbet da som advokat i Reagan Det hvite hus, der miljøideer bare var litt mer populære enn gudløs kommunisme. "Jeg trodde han røyket dope, " husker Henry, en gründer i Washington, DC. Men hvis systemet Gray hadde i tankene nå ser ut som en politisk akseptabel måte å bremse klimaendringene på - en tilnærming som blir drøftet varmt i Kongressen - kan du si at det fikk sin start på den globale scenen på den turen opp Acadias Cadillac-fjell.
Folk kaller nå dette systemet "cap-and-trade." Men den gangen var begrepet kunst "utslippshandel", selv om noen kalte det "moralsk konkurs" eller til og med "en lisens for å drepe." For en underlig allianse av frimarkedsrepublikanere og renegaterte miljøvernere representerte den en ny tilnærming til å rydde opp i verden - ved å jobbe med menneskets natur i stedet for mot den.
Til tross for kraftig motstand fikk disse allierte systemet vedtatt som nasjonal lov i 1990, for å kontrollere kraftverkets forurensninger som forårsaker sur nedbør. Ved hjelp av føderale byråkrater som er villige til å krenke byråkratiets kardinalregel - ved å overlevere myndighetskraft til markedet - ville handel med utslipp bli en av de mest spektakulære suksesshistoriene i den grønne bevegelsens historie. Kongressen vurderer nå om man vil utvide systemet til å dekke karbondioksidutslippene som er involvert i klimaendringene - et trekk som vil berøre livet til nesten hver amerikaner. Så det er verdt å se tilbake på hvordan en slik radikal idé først ble oversatt til handling, og hva som fikk den til å fungere.
Problemet på 1980-tallet var at amerikanske kraftverk sendte ut enorme skyer av svoveldioksid, som falt tilbake til jorden i form av sur nedbør, skadelige innsjøer, skoger og bygninger over hele Canada og USA. Striden om hvordan å løse dette problemet hadde trukket på i årevis. De fleste miljøvernere presset en "kommando-og-kontroll" tilnærming, med føderale tjenestemenn som krever verktøy for å installere skrubbere som var i stand til å fjerne svoveldioksid fra kraftverk. Netselskapene motarbeidet at kostnadene ved en slik tilnærming ville sendt dem tilbake til mørke aldre. Mot slutten av Reagan-administrasjonen hadde kongressen lagt frem og slo ned 70 forskjellige regnregninger for surt regn, og frustrasjonen gikk så dypt at Canadas statsminister dyster spøkte med å erklære krig mot USA.
Omtrent på samme tid hadde Miljøforsvarsfondet (EDF) begynt å stille spørsmål ved sin egen tilnærming til opprydding av forurensning, oppsummert i sitt uoffisielle motto: "Saksøke jævla." I løpet av de første årene med kommando og kontroll av miljøregulering, hadde EDF også lagt merke til noe grunnleggende ved menneskets natur, som er at folk hater å bli fortalt hva de skal gjøre. Så noen få ikonoklaster i gruppen hadde begynt å flørte med markedsløsninger: gi folk en sjanse til å gjøre overskudd ved å være smartere enn den neste personen, hevdet de, og de ville oppnå ting som ingen kommando- og kontrollbyråkrat noensinne ville antydet .
Teorien hadde brygget i flere tiår, begynnelsen av den tidlige 1900-talls britiske økonomen Arthur Cecil Pigou. Han argumenterte for at transaksjoner kan ha effekter som ikke vises i prisen på et produkt. En uforsiktig produsent som sprø skadelige kjemikalier i luften, måtte for eksempel ikke betale når malingen skrellet av husene motvind - og heller ikke forbrukeren av det resulterende produktet. Pigou foreslo å få produsenten og kunden til å legge regningen for disse ikke-anerkjente kostnadene - "å internalisere eksternalitetene, " på kryptisk språk i den dystre vitenskapen. Men ingen likte Pigous midler til å gjøre det, ved å la regulatorer innføre skatter og avgifter. I 1968, mens han studerte forurensningskontroll i Great Lakes, slo økonomen fra University of Toronto John Dales på vei for å betale kostnadene med minimal statlig inngripen, ved å bruke omsettelige tillatelser eller kvoter.
Den grunnleggende forutsetningen for cap-and-trade er at regjeringen ikke forteller forurensere hvordan de skal rydde opp i handlingen. I stedet pålegger det ganske enkelt et tak på utslipp. Hvert selskap starter året med et visst antall tonn tillatt - en såkalt rett til å forurense. Selskapet bestemmer hvordan du skal bruke kvoten; det kan begrense ytelsen, eller bytte til et renere drivstoff, eller kjøpe en skrubber for å redusere utslippene. Hvis den ikke bruker opp godtgjørelsen, vil den kanskje selge det den ikke lenger trenger. Så igjen må det kanskje kjøpe ekstra kvoter på det åpne markedet. Hvert år skremmes hetten ned, og den krympende kvoten med kvoter blir dyrere. Som i et spill med musikalske stoler, må forurensere krypse for å matche kvoter til utslipp.
Å få alt dette til å fungere i den virkelige verden krevde et sprang av tro. Muligheten kom med valget av George HW Bush i 1988. EDF-president Fred Krupp ringte Bushs nye råd for Det hvite hus - Boyden Gray - og foreslo at den beste måten for Bush å gjøre godt for seg på hans løfte om å bli "miljøpresident" var å fikse surt regnproblemet, og den beste måten å gjøre det på var ved å bruke det nye verktøyet for utslippshandel. Gray likte tilnærmingen til markedet, og selv før Reagan-administrasjonen gikk ut, satte han ansatte i EDF til å jobbe med å utarbeide lovgivning for å få det til. Det umiddelbare målet var å bryte forbi over surt regn. Men global oppvarming hadde også registrert seg som forsiden for første gang den virvlende sommeren 1988; ifølge Krupp følte EDF og Bush White House begge fra starten at handel med utslipp til slutt ville være den beste måten å takle denne mye større utfordringen.
Det ville være en merkelig allianse. Gray var en konservativ multimillionær som kjørte en slått Chevy modifisert for å brenne metanol. Dan Dudek, ledende strateg for EDF, var en tidligere akademisk Krupp som en gang ble beskrevet som enten "bare ren loony, eller den mektigste visjonær som noensinne har søkt jobb i en miljøgruppe." Men de to slo den av - en god ting, gitt at nesten alle andre var imot dem.
Mange ansatte i miljøvernbyrået (EPA) mistrode de nye metodene; de hadde hatt liten suksess med noen småskalaeksperimenter i utslippshandel, og de bekymret for at talsmenn var mindre interessert i å rydde opp i forurensning enn å gjøre det billig. Medlemmer av kongressens underutvalg så skeptiske ut da vitner på høringen prøvde å forklare hvordan det kunne være et marked for noe så verdiløst som utslipp. Ledere av nervøs verktøy bekymret seg for at kjøp av kvoter innebar å sette tillit til et papir som ble skrevet ut av regjeringen. Samtidig regnet de med at kvoter kan handle for mellom $ 500 og $ 1000 per tonn, med at programmet koster dem et sted mellom 5 og 25 milliarder dollar i året.
Miljøvernere var også skeptiske. Noen så handel med utslipp som en ordning for forurensere å kjøpe seg ut av å løse problemet. Joe Goffman, den gang en EDF-advokat, minner om at andre miljøforkjempere siver når EDF hevdet at handel med utslipp bare var en bedre løsning. Andre medlemmer av en gruppe kalt Clean Air Coalition prøvde å sensurere EDF for det Krupp kaller "den todøde synden av å ha snakket med det republikanske hvite hus og ha fremskaffet denne kjetteridéen."
Misforståelser om hvordan utslippshandel kan fungere utvidet til Det hvite hus selv. Da Bush-administrasjonen først foreslo ordlyden for lovgivningen, ble EDF- og EPA-ansatte som hadde jobbet med lovforslaget sjokkert over å se at Det hvite hus ikke hadde inkludert et lokk. I stedet for å begrense utslippsmengden, begrenset regningen bare utslippstakten, og bare i de skitneste kraftverkene. Det var "et skikkelig mage-fallende-til-gulv-øyeblikk, " sier Nancy Kete, som da administrerte surt regnprogram for EPA. Hun sier at hun innså at "vi hadde snakket forbi hverandre i flere måneder."
EDF hevdet at et hardt tak på utslipp var den eneste måten handel kunne fungere i den virkelige verden. Det handlet ikke bare om å gjøre det som var riktig for miljøet; det var grunnleggende markedsøkonomi. Bare hvis hetten ble mindre og mindre, ville den gjøre kvoter til en dyrebar vare, og ikke bare papir trykket av regjeringen. Ingen cap betydde ingen avtale, sa EDF.
John Sununu, stabssjef i Det hvite hus, var rasende. Han sa at hetten "skulle stenge økonomien, " husker Boyden Gray. Men den interne debatten "gikk veldig, veldig raskt. Vi hadde ikke tid til å lure med den." President Bush godtok ikke bare hetten, han avviste sine rådgiveres anbefaling om et åtte millioner tonn kutt i årlige utslipp av sur nedbør til fordel for det kutt på ti millioner tonn som miljøvernere forfektet. Ifølge William Reilly, daværende EPA-administrator, ønsket Bush å berolige Canadas forslåtte følelser. Men andre sier at Det hvite hus var fullt av sportsinteresserte, og i basketball er du ikke en spiller med mindre du scorer i dobbelt sifre. Ti millioner tonn hørtes bare bedre ut.
Nær slutten av den intramurale debatten om politikken skjedde en kritisk endring. EPAs tidligere eksperimenter med utslippshandel hadde vaklet fordi de baserte seg på et komplisert system med tillatelser og kreditter som krever hyppige regulatoriske inngrep. En gang våren 1989 foreslo en karriere EPA-politikk som heter Brian McLean å la markedet operere på egen hånd. Bli kvitt alt det byråkratiske apparatet, foreslo han. Bare måle utslippene nøye, med en enhet montert på bakenden av hvert kraftverk, og sørg for at utslippstallene stemmer overens med kvotene på slutten av året. Det ville være enkelt og gi enestående ansvarlighet. Men det ville også "radikalt demontere regulatorene, " sier EDFs Joe Goffman, "og for McLean å komme med den ideen og bli en mester for den var heltemodig." Utslippshandel ble lov som en del av Clean Air Act fra 1990.
Merkelig nok var næringslivet den siste holdingen mot tilnærmingen til markedet. Boyden Greys turpartner John Henry ble megler av utslippsgodtgjørelser og brukte 18 måneder på å kjempe for å få ledere til å gjøre det første kjøpet. Opprinnelig var det som en kirkedans, observerte en annen megler den gang, "med guttene på den ene siden og jentene på den andre. Før eller siden kommer noen til å gå inn i midten." Men brukstypene kjørte stadig om risikoen. Til slutt ringte Henry Gray i Det hvite hus og lurte høyt om det kan være mulig å beordre Tennessee Valley Authority (TVA), en statlig eid strømleverandør, om å begynne å kjøpe kvoter for å kompensere for utslipp fra sine kullkraftverk. I mai 1992 gjorde TVA den første avtalen på 250 dollar per tonn, og markedet tok fart.
Hvorvidt cap-and-trade ville dempe sur nedbør var fortsatt i tvil til 1995, da hetten trådte i kraft. Landsdekkende falt utslippene av sur nedbør med tre millioner tonn det året, langt foran planen som loven krever. Cap-and-trade - et begrep som først dukket opp på trykk det året - gikk raskt "fra å være en pariah blant politiske beslutningstakere, " som en MIT-analyse sa det, "til å være en stjerne - alles favoritt måte å håndtere forurensningsproblemer. "
Nesten 20 år siden undertegnelsen av Clean Air Act fra 1990, fortsetter cap-and-trade-systemet å la forurensere finne ut den minst kostbare måten å redusere utslippene av sur nedbør fra. Som et resultat koster loven verktøy bare 3 milliarder dollar årlig, ikke 25 milliarder dollar, ifølge en fersk studie i Journal of Environmental Management ; ved å kutte sur nedbør i halvparten, genererer det også anslagsvis $ 122 milliarder dollar i året i fordeler fra unngått død og sykdom, sunnere innsjøer og skoger, og forbedret sikt på det østlige strandhavet. (Bedre forhold til Canada? Uvurderlig.)
Ingen vet om USA kan bruke systemet så vellykket på det mye større problemet med utslipp fra global oppvarming, eller til hvilke kostnader for økonomien. Etter det amerikanske eksemplet med surt regn, er Europa nå avhengig av handel og handel for å hjelpe rundt 10.000 store industrianlegg med å finne den mest økonomiske måten å redusere utslippene fra den globale oppvarmingen. Hvis kongressen godkjenner et slikt system her i landet - huset hadde godkjent lovgivningen mens vi gikk for å trykke - kunne det sette utslippsgrenser for hvert fossilt kraftverk og hver produsent i nasjonen. Forbrukerne kan også betale mer for å varme opp og kjøle hjemmene sine og kjøre bilene sine - alt sammen med målet om å redusere utslippene fra den globale oppvarmingen med 17 prosent under 2005-nivåene i løpet av de neste ti årene.
Men talsmenn argumenterer for at cap-and-trade fremdeles slår kommando-og-kontroll-regulering. "Det er ingen personer i en virksomhet noe sted, " sier Dan Esty, en miljøpolitisk professor ved Yale University, "som står opp om morgenen og sier:" Jøss, jeg vil løpe inn på kontoret for å følge litt regulering. " På den annen side, hvis du sier: 'Det er et potensial for oppsiden her, vil du tjene penger', står folk opp tidlig og kjører hardt rundt muligheten for å finne seg selv som vinnere på dette. "
Richard Conniff er en Loeb Award-vinner i 2009 for næringsjournalistikk.
President for Miljøforsvarets fond, Fred Krupp, antydet at den beste måten for George HW Bush å gjøre godt for seg med sitt løfte om å bli "miljøpresident" var å fikse surt regnproblemet. (Kevin Wolf / AP-bilder) 
George HW Bush's White House-rådgiver C. Boyden Gray likte Krupps markedstilnærming for å senke utslippene. Han satte EDF-ansatte til å jobbe med å utarbeide lovgivning for å få det til. (Diana Walker / Time Life Pictures / Getty Images) 
Når president George HW Bush undertegnet Clean Air Act fra 1990, hadde cap-and-trade-systemet loven. Men det måtte fremdeles bevise seg på markedet. (Charles Tasnadi / AP-bilder) 
På 80-tallet var utfordringen å begrense sur nedbør fra kraftverk; nå er det for å kutte karbonutslipp. (Walter Bibkow / Fotobibliotek)
